La Surroga

La Surroga :: Riscossione Tributi - Articoli e Contributi

Nell'ambito dei privilegi di natura processuale che hanno anche nel passato caratterizzato la esecuzione a rito fiscale rispetto a quella ordinaria, l'istituto della surroga è transitata  pressoché indenne attraverso le numerose riforme succedutesi  nella materia. La relativa disciplina fece, infatti, la sua prima comparsa già nella legge 20 aprile 1871, n. 192, che costituì il primo testo di legge organica di riscossione nel nuovo ordinamento unitario italiano approvato su disegno dell'allora Ministro delle finanze Quintino Sella, e da allora non ha subito sostanziali modifiche.
Nell'attuale assetto normativo la funzione della norma continua ad essere quella di assicurare alla realizzazione dei crediti di natura pubblica la celerità propria della esecuzione a rito fiscale, facendo defluire nell'alveo della procedura speciale anche le ragioni dei creditori ordinari, nei confronti dei quali, senza pregiudizio dei diritti e delle eventuali cause di prelazione ad essi spettanti, viene, almeno astrattamente, a determinarsi il vantaggio di un procedimento più spedito.
La collocazione dell'istituto (art. 51 del DPR n.602/1973) nel nuovo contesto delle disposizioni generali sull'espropriazione forzata lo rende applicabile ad ogni forma di espropriazione.
Presupposto della surroga è l'esistenza di un processo esecutivo in corso; essa può essere esercitata fino al momento dell'aggiudicazione, fino, cioè, al momento in cui operano le norme del rito speciale e può, quindi, avere senso trasferire l'esecuzione dal rito ordinario a quello speciale.
L'atto di impulso è costituito da una dichiarazione che il concessionario rivolge al giudice dell'esecuzione presso cui pende il procedimento già iniziato, per manifestare la volontà di surrogarsi al creditore procedente.
Tale dichiarazione deve essere anche notificata al creditore procedente e al debitore esecutato; taluno ritiene che, in virtù anche del potere riconosciuto dall'art. 526 c.p.c. ai creditori intervenuti di provocare i singoli atti del procedimento ordinario e, quindi, di una loro sostanziale parificazione alla posizione del creditore procedente, sia quantomeno opportuno, ancorché non previsto dalla norma, notificare la dichiarazione di surroga anche ai creditori intervenuti nel processo ordinario, senza contare che qualcuno di essi potrebbe soddisfare il credito per il quale la surroga viene esercitata. .
La surroga opera di diritto per il solo fatto dell'inutile decorso dei termine di 10 giorni previsto per il pagamento del credito della Riscossione spa (Ora Equitalia) e società controllate.
Il giudice dell'esecuzione deve, tuttavia, accertare, anche in presenza di tale automatismo, la sussistenza dei presupposti sostanziali e formali della surroga e l'assenza di contestazioni e controversie al riguardo; all'esito di tale verifica, può dettare i provvedimenti necessari alla effettiva operatività della conversione del procedimento da ordinario a speciale.
Occorre al riguardo notare che, alla stregua dell'attuale disciplina, il giudice dell'esecuzione "esattoriale" assume la direzione "operativa" del procedimento, anche in via immobiliare, solo dopo la vendita, al momento della distribuzione dei ricavato. Si pone, quindi, il problema se e in quale modo il giudice della esecuzione ordinaria, rispetto alla quale sia stata esercitata la surroga, debba porre a disposizione del concessionario gli atti della procedura (ad esempio perizie, eventuali interventi già ammessi, ecc.) compiuti nella precedente fase e che dovranno essere tenuti fermi anche in quella successiva, ad opera della Riscossione Spa e sue controllate.
Natura ed effetti della surroga
L'istituto è stato variamente inteso:
(a) Nei confronti dell’Agente della Riscossione , come un particolare diritto potestativo di natura esclusivamente processuale nei confronti del creditore procedente e di quelli già intervenuti, da esercitare in alternativa alla possibilità di concorrere all'esecuzione già in corso nelle forme ordinarie dell'intervento;
(b) Nei confronti dei creditori ordinari, di converso, come posizione di soggezione, senza, peraltro, alcun pregiudizio per le eventuali ragioni di preferenza che assistono i crediti ordinari;
(c) Nei confronti dell'esecutato l'istituto non rappresenta che uno dei modi di un più sollecito realizzo nei suoi confronti del credito iscritto a ruolo e, incidentalmente, dei crediti ordinari già azionati in via ordinaria. Un particolare effetto, tuttavia, potrebbe prodursi a latu debitoris, nella sfera di soggetti che sono comproprietari del bene e condebitori nei confronti dei creditori ordinari, ma non del fisco. In proposito, l'opinione prevalente, alla luce anche di autorevole giurisprudenza (C.Cass., Sez.l civile, sentenza 7 aprile 1998, n. 3574), considera inscindibile il procedimento esecutivo iniziato con il rito ordinario, sia per la identità di posizione tra l’Agente della Riscossione subentrante e creditore ordinario surrogato (', ... l’Agente resta surrogato negli atti esecutivi già iniziati"), sia per la unicità del processo esecutivo (" ...e li prosegue secondo le norme del presente titolo" del D.P.R. n. 602/73). Per effetto della surroga, pertanto, l’Agente fa propri gli atti già compiuti dal creditore procedente e subentra nella procedura in corso, senza possibilità di impostarne ex novo le fasi e modificare lo stato di fatto e di diritto a cui si è surrogato. Il procedimento, pertanto, continua ad opera dell’Agente della Ruscossione nei confronti di tutti i debitori originari, comproprietari del bene pignorato, anche se iscritto a ruolo risulta uno soltanto di essi.
(d) Nei confronti dell' amministrazione finanziaria la surroga rappresenta, infine, un onere a carico dell0Agente ai fini dell'ammissibilità al discarico delle quote inesigibili. In relazione a tale adempimento, peraltro, la stessa Amministrazione, con circolare n. 302 del 18 dicembre 1996, ha precisato che l'esercizio della surroga da parte dell’Agente non costituisce un obbligo assoluto, ma una facoltà da esercitare in alternativa all'intervento ordinario nel procedimento già in corso, fatta salva in ogni caso la tutela del credito da riscuotere.
Da ciò possono trarsi alcune importanti considerazioni.
La prima è che, se al momento della dichiarazione di surroga il giudice dell'esecuzione ha già provveduto a determinare il valore dell'immobile ai sensi dell'art. 568 c.p.c., in base alla stima del perito d'ufficio da lui nominato, il valore stesso resta così determinato anche ai fini dell'ulteriore fase dell'espropriazione a rito speciale (vedi risoluzione Min. Fin. n. 15/2863 del 7 maggio 1983, in IPSOA Cod. II.DD. art. 50, n. 31).
La seconda è che, se al momento della surroga sono già intervenuti nella procedura ordinaria altri creditori, essi non debbono reiterare l'intervento, ex art. 54 del D.P.R. n. 602/73, in quella speciale, essendo tali creditori da considerare già intervenuti nei procedimento in corso.
La terza, infine, è che, se l'esecuzione a rito fiscale per qualsiasi ragione si estingue, l'originario creditore procedente ed ogni altro creditore intervenuto munito di titolo esecutivo possono promuovere la ripresa del processo esecutivo in sede ordinaria, valendosi degli atti in precedenza compiuti e che non hanno perso la loro efficacia per effetto della surroga.